Nach der Reform ist vor der Reform? - Zur Zukunft der Bankenregulierung

Prof. Dr. Joachim Wuermeling
Mitglied des Vorstands der Deutschen Bundesbank

Rede beim parlamentarischen Abend

• 1 Einleitung
• 2 Wo steht der Bankensektor zehn Jahre nach der Finanzkrise?
• 3 Auf dem Prüfstand: Wie steht es um die Regulierungsreformen?
• 4 Verbesserungen für kleine Institute: Mehr Verhältnismäßigkeit in der Regulierung?
• 5 Standortpolitik ist keine aufsichtliche Aufgabe
• 6 Fazit

1 Einleitung

Meine sehr geehrten Damen und Herren,

auch von mir ein herzliches Willkommen zum parlamentarischen Abend. Ich freue mich immer wieder, wenn ich in Hamburg zu Gast sein darf.

Ich wurde gebeten, heute Abend über die Zukunft der Bankenregulierung zu sprechen. Nicht gerade ein Thema mit Anziehungskraft.

Doch vor ziemlich genau drei Wochen kam mir der Bundesfinanzminister zu Hilfe. Olaf Scholz hat nämlich angeregt, dass wir in Deutschland und Europa wieder eine Industrie- bzw. Standortpolitik für die Finanzindustrie betreiben sollten – das hat das aktuelle Interesse am Finanzsektor und seiner Regulierung erhöht.

Dabei ging es ihm um den Wirtschaftsstandort Deutschland, um die Exportfinanzierung deutscher Unternehmen und die Größe bzw. Bedeutung deutscher Kreditinstitute.

Der Finanzminister hat betont, dass eine Standortpolitik nur dann von Erfolg gekrönt sein könnte, wenn sie als gemeinsame Strategie der Europäischen Union verfolgt würde.

In diesem Zusammenhang spielt natürlich auch der Brexit eine ganz wichtige Rolle. Denn wenn das bisherige Herzstück des EU-Finanzsystems herausoperiert wird, dann stellen wir alle uns die Frage: Wo werden die Finanzdienstleistungen in der EU und für die EU künftig erbracht. Und wirft das Probleme für unsere Realwirtschaft auf; oder bietet es gar Chancen?

Beim Thema Standort- und Industriepolitik denken viele auch an gesetzliche Rahmenbedingungen. Nicht nur, aber besonders im Bankenbereich, denken viele an Regulierung und Aufsicht als relevante Standortfaktoren – auch ich. Dabei möchte ich eines vorab betonen: Aufgabe der Bankenregulierung und -–aufsicht ist es, für ein stabiles Finanzsystem zu sorgen. Die Stabilität eines Finanzmarktes kann sich positiv auf seine Attraktivität als Standort auswirken. Standort- und klassische Industriepolitik sind aber definitiv nicht Aufgabe der Bankenaufsicht.

Wenn ich Ihnen heute Abend über den Stand der Bankenregulierung berichte, habe ich drei Botschaften:

• Erstens, nach Abschluss von Basel III müssen wir nun die wichtigen Reformen der Finanzkrise und ihre Wirkungszusammenhänge evaluieren.

• Zweitens, wir müssen bei der Umsetzung der Regulierung die operativen Lasten kleinerer Institute senken.

• Drittens, für die Politik in Europa gilt es, einen nachhaltigen Regulierungsrahmen festzuschreiben, in dem ein stabiles Bankensystem gedeihen und seine Finanzierungs- und Intermediationsfunktion erfüllen kann. Bei der Umsetzung und Anwendung kann sie auf uns als Aufsicht zählen.

2 Wo steht der Bankensektor zehn Jahre nach der Finanzkrise?

Beginnen werde ich mit der Frage, wo der Bankensektor zehn Jahre und vier Tage nach dem Ausfall von Lehman Brothers steht.

Wie weit ist der Prozess der Heilung und Erneuerung des Bankensektors seitdem vorangeschritten?

Die gute Nachricht vorab: Der Bankensektor hat sich seit 2008 stabilisiert. Mit der Umsetzung und Anwendung des Regulierungsrahmens Basel III hat sich die Eigenkapital- und Liquiditätsausstattung der Institute qualitativ und quantitativ grundlegend verbessert: Die durchschnittliche Kernkapitalquote deutscher Banken hat sich zwischen 2008 und 2017 von 9,5% auf 16,4% fast verdoppelt.

Die deutschen Kreditinstitute sind heute auch weniger aktiv in den volatilen Geschäftsfeldern, die eine große Rolle in der Finanzkrise spielten. Diese Verschiebung sehen Sie zum Beispiel in den Handelsaktivitäten deutscher Institute, die im Verhältnis zur Bilanzsumme von 34% im Jahr 2008 auf 14% im Jahr 2017 gesunken sind.

Jetzt kommt die Einschränkung der guten Nachricht: Wir haben viel erreicht, der Bankensektor hat viel erreicht. Der Wandel der Strukturen ist aber bei Weitem nicht abgeschlossen.

Und da die Ursachen für diesen Strukturwandel weiter bestehen, wird dies auch sicherlich noch eine ganze Weile dauern. Ich sehe vier zentrale Herausforderungen für die Institute:

• Erstens sind die Überkapazitäten, die vor der Finanzkrise aufgebaut wurden, noch nicht vollständig abgebaut.

• In enger Verbindung damit steht zweitens der nach wie vor steigende Wettbewerbsdruck,

• drittens das nachhaltig gesunkene Zinsniveau,

• und viertens die Veränderungen durch die Digitalisierung.

Sie sehen also: Der Druck auf den Bankensektor ist hoch. Wie hoch, zeigt unsere im letzten vergangenen Jahr durchgeführte Niedrigzinsumfrage.

Dort gaben von den 1.600 befragten deutschen Instituten mehr als 70 % an, mit einem verschärften Wettbewerb durch andere Banken und Sparkassen zu rechnen. Mehr noch: Sogar 85 % der befragten Institute rechnen mit zunehmendem Wettbewerb durch Fintechs. Dass mittlerweile der Fintech-Zahlungsdienstanbieter Wirecard die Commerzbank aus dem DAX verdrängt hat, kann als Sinnbild dafür gesehen werden.

Dabei profitieren deutsche Banken weiterhin von der positiven Wirtschaftslage. Die Ausfallraten von Krediten sind derzeit auf Grund der allgemeinen wirtschaftlichen Dynamik, der soliden finanziellen Lage von Unternehmen und privaten Haushalten sowie der niedrigen Kreditzinsen äußerst gering. In diesem Umfeld besteht aber die Gefahr, dass Banken und Sparkassen Kredit- und andere Risiken unterschätzen.

Deswegen mahnen wir immer wieder: Keine Flucht ins Risiko, sondern eine nachhaltige Verbesserung oder Anpassung des Geschäftsmodells – nur so kann ein Institut auch langfristig ertragreich und gesund sein.

3 Auf dem Prüfstand: Wie steht es um die Regulierungsreformen?

In diesem Umfeld werden die Stimmen lauter, die eine bankenfreundlichere Politik und – oftmals damit verbunden – eine weniger strenge Regulierung und Aufsicht fordern.

Wie sinnvoll ist das? Mich erinnert das spontan an das Buch "This Time is different", in dem die Wirtschaftswissenschaftler Carmen Reinhardt und Kenneth Rogoff eine Lehre aus der Analyse von Finanzkrisen über einen Zeitraum von 800 Jahren ziehen: Jedes Mal, wenn eine Krise lang genug her ist, sodass die Wunden einigermaßen geheilt sind, kommt das gleiche Argument, das besagt: Dieses Mal ist alles anders, dieses Mal funktionieren die Selbstregulierungskräfte der Märkte und deshalb kann man bei der Regulierung nachlassen.

Ich finde das gefährlich. Denn ein Großteil der Finanzkrisen der Vergangenheit hatte seinen Ursprung in Episoden der Reduzierung aufsichtlicher Anforderungen oder gar der Deregulierung.

Das bedeutet nicht, dass nach zehn Jahren Regulierungsreform alles perfekt ist: Nicht alle Wechselwirkungen konnten punktgenau vorhergesehen werden; trotz umfangreicher Auswirkungsstudien können einzelne Parameter nicht angemessen kalibriert sein; und bei dem umfangreichen Reformpaket kann natürlich nicht ausgeschlossen werden, dass der eine oder andere Fehler im Detail unterlaufen ist.

Lassen Sie mich aber kurz daran erinnern, was seit 2008 alles passiert ist: Die G20 einigten sich auf dem Pittsburgh-Gipfel darauf, alle Finanzprodukte und alle Märkte künftig angemessen zu regulieren. Mit der Umsetzung wurde der Finanzstabilitätsrat (Financial Stabilty Board; FSB) betraut. Hierzu gehörten nicht nur die direkt bankbezogene Regulierung, sondern auch die Bereiche, die die Stabilität des gesamten Finanzsystems beeinflussen, also z.B. das Schattenbankensystem oder Produkte wie außerbörslich gehandelte Derivate.

Bleiben wir im Bankenbereich: Hier haben wir die Basel III-Reformen in zwei großen Paketen durchgeführt: Im Jahr 2010 setzten wir Mindeststandards für die Qualität und Quantität von Eigenkapitalfinanzierung und Grenzen für die Verschuldung von Banken. Zusätzlich sorgten neue Liquiditätsstandards dafür, dass Banken und Sparkassen in einer Krise nicht mehr oder zumindest nicht mehr so schnell auf dem Trockenen sitzen. Im vergangenen Jahr haben wir dann das zweite große Paket des Basel III-Rahmenwerkes fertiggestellt – die Regelungen zur Risikomessung, von denen letztlich abhängt, wie viel Eigenkapital Banken haben müssen. Außerdem haben wir einen Leverage Ratio- Zuschlag für global systemrelevante Banken eingeführt – denn diese Banken hatten vor der Krise besonders hohe Verschuldungsquoten.

In der EU sind wir mit der Gründung der Bankenunion auch institutionell tätig geworden. Die Bankenunion ist als unmittelbare Folge der Staatsschuldenkrise im Euroraum entstanden. In der Staatsschuldenkrise haben wir gesehen, wie sich zu hohe Risiken in einem Land auf die gesamte Eurozone auswirkten. Die Reaktion hierauf war die Bankenunion. Diese umfasst nicht nur ein einheitliches Regelbuch für alle Banken in der EU, sondern auch eine gemeinsame Bankenaufsicht und einen gemeinsamen Mechanismus für die Bankenabwicklung.

Schon bei dieser kurzen Auflistung wird allen klar: Es ist enorm viel passiert. Und es ist daher völlig richtig, zu fragen, ob diese Reformen den Zielen gerecht werden, die die G20 gemeinsam formuliert hatten?

Deshalb ist es auch so wichtig, dass die G20 veranlasst haben, die Auswirkungen ihrer Reformen zu überprüfen. Im Übrigen: eine Überprüfung und Überarbeitung von Regulierungsmaßnahmen für den Finanzmarkt ist auch Teil des Koalitionsvertrags.

Weil die G20-Reformen international beschlossen und umgesetzt wurden, macht nur eine gemeinsame Evaluierung Sinn. Schließlich sollen die Ergebnisse zur Verbesserung der international abgestimmten Regulierung dienen. Wie Sie es sich vorstellen können, erfordert ein solch anspruchsvolles Projekt ein gemeinsames Verständnis über Ziele, methodische und organisatorische Fragen. Um international akzeptierte Leitlinien zu diesen Fragen zu vereinbaren, hat der Finanzstabilitätsrat während der deutschen G20-Präsidentschaft im Jahr 2017 ein Rahmenwerk zur Evaluierung der G20-Finanzmarktreformen entwickelt. Die Bundesbank hat maßgeblichen Anteil an diesem Prozess gehabt.

Mit dem bisherigen Verlauf sind wir sehr zufrieden: Bereits zwei Evaluierungsprojekte wurden vom FSB in Angriff genommen, wobei die Bundesbank an beiden Projekten aktiv mitarbeitet. Vorläufige Zwischenergebnisse wurden im Sommer dieses Jahres zur Konsultation veröffentlicht. Die Endergebnisse werden zum Gipfel der G20 Staats- und Regierungschefs in Buenos Aires Ende dieses Jahres vorliegen.

Das erste Projekt untersucht, inwiefern die G20-Reformen es geschafft haben, dass Banken und andere Akteure außerbörslich gehandelte Derivate über zentrale Gegenparteien abwickeln lassen.[1]

Etwas genauer möchte ich auf das zweite Evaluierungsprojekt eingehen. Hier untersucht das FSB den Einfluss der G20-Finanzmarktreformen auf die Finanzierungsfunktion des Finanzsystems für die Realwirtschaft. Die Evaluierungsarbeiten konzentrieren sich auf zwei Bereiche: Zum einen wird der Einfluss relevanter Reformen auf die private Finanzierung von Infrastrukturprojekten analysiert. Zum anderen wird die Rolle der Finanzmarkregulierung für die Finanzierung von kleinen und mittelständischen Unternehmen (KMU) auf den Prüfstand gestellt. Die Evaluierung zur Infrastrukturfinanzierung steht kurz vor dem Abschluss, die Untersuchungen zur Finanzierung von KMU laufen noch bis mindestens Mitte 2019.

Schauen wir daher auf die Ergebnisse zur Infrastrukturfinanzierung:

Hier konzentriert sich die Analyse auf die Kapital- und Liquiditätsvorschriften der Basel III-Reform sowie die überarbeiteten Anforderungen an außerbörslich gehandelte Derivate. Die vorläufigen Ergebnisse des im Juli 2018 veröffentlichten Konsultationsberichtes deuten darauf hin, dass die untersuchten G20-Finanzmarktreformen nur einen zweitrangigen Einfluss auf Investitions- und Finanzierungsentscheidungen im Bereich Infrastruktur haben. Die bisherigen Analysen zeigen also keinen negativen Einfluss der Reformen auf das Volumen und die Kosten von privaten Infrastrukturfinanzierungen.

Das Großprojekt "Evaluierung" ist mit den beiden geschilderten Projekten aber nicht abgeschlossen. Neben den aktuell laufenden Arbeiten zur Rolle der Regulierung für die Finanzierung von kleinen und mittelständischen Unternehmen steht auch das nächste Projekt schon in den Startlöchern: ab Anfang 2019 soll untersucht werden, wie die Regulierung von systemisch relevanten Banken gewirkt hat.

4 Verbesserungen für kleine Institute: Mehr Verhältnismäßigkeit in der Regulierung?

Wir sind im Bankenbereich aber schon ein gutes Stück vorangekommen mit der Überprüfung der Reformen. Wir haben bereits eine Baustelle gefunden, an der es sich zu arbeiten lohnt: Ich spreche von unseren Arbeiten zur Senkung der operativen Lasten kleinerer Institute.

Wir haben nach eingehender Analyse festgestellt, dass die Basel III-Reformen und die anderen internationalen Standards mit ihrer Ausrichtung auf die internationalen Großbanken die kleineren und mittleren Institute teilweise überfordern.

Diese seit 2015 laufende Debatte über eine Entlastung kleinerer Institute hat nun handfeste und, wie ich finde, zufriedenstellende Ergebnisse erreicht.

Im Rahmen der laufenden Überarbeitung der CRR/CRD wird auf europäischer Ebene verstärkt darauf geachtet, die Regelungen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit umzusetzen. Dabei haben wir vor allem die sehr detaillierten Regelungen zum Meldewesen und zur Offenlegung ins Visier genommen, denn hier entsteht gerade für kleinere Institute erheblicher Aufwand. Wenn es nach der Bundesbank geht, könnte es auch noch Erleichterungen im Bereich der langfristigen Refinanzierungskennziffer und bei der Messung des Marktpreisrisikos geben – aber das Weitere werden die Verhandlungen in Brüssel ergeben.

Auch Schwellenwerte sind ein hilfreiches Instrument, um für mehr Verhältnismäßigkeit in der Regulierung zu sorgen. Hier ermöglichen wir Instituten, die zum Beispiel kaum Handelsaktivitäten haben, einen viel einfacheren Messansatz zu verwenden, als die komplizierten Varianten, die große Häuser anwenden müssen. Solche Schwellenwerte sind aus meiner Sicht sehr sinnvoll, denn sie treffen zumeist die große Mehrheit der Institute, aber nur einen kleinen Teil des gesamten Bilanzvolumens.

Nun kommt es darauf an, dass die EU-Verhandlungen zu einem guten Ergebnis kommen. Außerdem sollten die dann folgenden Umsetzungen, die noch großen Spielraum lassen werden, eine wirkliche operative Entlastung für die kleineren Banken und Sparkassen hervorbringen – ohne die Kapitalanforderungen zu senken. Diese Einschränkung ist uns besonders wichtig.

5 Standortpolitik ist keine aufsichtliche Aufgabe

Und damit komme ich zu meiner dritten Botschaft: nachhaltige Standortförderung ist ein rationales und gerechtfertigtes Anliegen der Politik – im gesetzlich festgelegten Aufgaben- und Zielkatalog der Bankenaufsicht ist sie aber nicht enthalten. Die Rollen sind also klar verteilt.

Was ist aber aus meiner Sicht eine nachhaltige Standortpolitik?

Natürlich ist es gut, wenn wir darüber nachdenken, wie Deutschland und die EU die Standorte der Zukunftsfirmen werden, wie wir also innovative Firmen aus der Fintech-Branche hier ansiedeln können. Das schafft man am besten durch eine starke Infrastruktur, die es attraktiv für Firmengründer und Mitarbeiter macht, hier zu leben – also eine einfachere Existenzgründung, aber auch gute Schulen und ein stabiles Sozialsystem.

Für die nachhaltige Stärkung solcher Umfeld-Faktoren sollte die Politik tätig werden – in Deutschland, aber auch in der EU, wo wir auf einen vernetzten Finanzplatz für den gemeinsamen EU-Markt hinarbeiten sollten – gerade auch als Reaktion auf den Brexit.

Meine Vision eines vernetzten europäischen Finanzplatzes bringt die Stärken der Mitgliedstaaten zusammen und schafft einen europäischen Finanzplatz als Dienstleister für die Realwirtschaft. Anders als die Strategie, möglichst viele Arbeitsplätze durch Steuervorteile oder ähnlich kurzfristig orientierte Zusagen anzulocken, könnte diese Idee tatsächlich einen Mehrwert für die europäische Realwirtschaft bringen.

Warum spreche ich als Bankenaufseher aber über Standortpolitik, fragen sich manche von Ihnen jetzt vielleicht. Ich spreche darüber, weil uns ein Politikbereich, in dem auch gern Standortpolitik gemacht wird, unmittelbar betrifft: Ich meine die Regulierung von Banken und die Bankenaufsicht. Wir haben in der Vergangenheit oft genug gesehen und sehen immer noch, wie einzelne Finanzplätze versuchen, durch weniger strenge Regulierung Banken anzulocken. Das ist eine Art von Standortpolitik, gegen die wir uns entschieden wenden!

Denn eine solche Politik würde zu einem "race to the bottom" führen – also zu einem internationalen Standortwettbewerb durch schwächere Standards. Dies kann im Interesse von niemandem sein.

Deshalb setzen wir uns dafür ein, dass es solide internationale Mindeststandards wie Basel III gibt, und dass diese gemäß den Absprachen umgesetzt werden. Und deshalb ist es von großer Bedeutung, dass wir in der EU das jüngst verabschiedete Paket zur Finalisierung von Basel III vollständig und zeitnah umsetzen. Genau das erwarten wir auch von allen Partnern im Baseler Ausschuss – die EU, Großbritannien und die USA müssen hier mit gutem Beispiel voran gehen.

Dabei setzen wir uns für eine strenge und eng an den Baseler Standards orientierte Umsetzung ein. Abweichungen sind dabei aus unserer Sicht nur dann gerechtfertigt, wenn sie über die Mindeststandards hinausgehen oder für kleine Banken aus Gründen der Verhältnismäßigkeit erforderlich sind.

Ich bin der Erste, der gegen unnütze oder ideologisch motivierte Regulierung ist. Ich bin auch der Erste, der gegen die Abschaffung nützlicher Regulierung ist, nur weil eine Regulierung auch unbequeme Auswirkungen auf die regulierten Firmen hat. Ich bin für jede Kritik offen, aber nicht jede Analyse werde ich übernehmen.

Wenn wir in den kommenden Jahren die Basel III-Reformen in der EU umsetzen werden, wird die Bundesbank darauf achten, dass die Besonderheiten des europäischen und des deutschen Marktes angemessen berücksichtigt werden; aber wir werden auch darauf achten, dass diese internationalen Mindeststandards streng umgesetzt werden. Das wird unseren Finanz- und Wirtschaftsstandort nicht schwächen – es wird ihn stärken, davon bin ich überzeugt.

6 Fazit

Meine Damen und Herren, der deutsche Bankensektor ist seit der Krise genesen, aber er bleibt anfällig: Anfällig für die Herausforderungen des Strukturwandels und für Risiken neuer Art.

Ich bin aber überzeugt, dass wir einen starken und leistungsfähigen Bankenstandort haben – deshalb kann auch die Politik für den Finanzstandort Deutschland werben, und das auch durchaus mal etwas selbstbewusster, da gebe ich Olaf Scholz völlig Recht.

Für die Politik in Europa gilt es nun, nachhaltige Standortpolitik zu betreiben – dazu gehört aber in jedem Fall ein nachhaltiger und stabilitätsorientierter Regulierungsrahmen. Bei der Umsetzung und Anwendung kann sie auf uns als Aufsicht zählen.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.

Fußnote:

1. Hier hat der FSB folgendes gefunden: zentrales Clearing hat seit Beginn der Reformen, vor allem dank der Clearingpflichten für standardisierte Derivate, stark zugenommen. Das Ziel wurde also erreicht – und die gesamtwirtschaftlichen Kosten hierfür halten sich im angemessenen Rahmen. Wir sind allerdings noch dabei, Kritikpunkte an einigen einzelnen Regulierungsaspekten darauf hin zu prüfen, ob es dort leichten Anpassungsbedarf gibt.